Demokratie im Kanton Zug: Ein umfassender Überblick
Wer ist "das Volk" im Kanton Zug?
Die Frage nach dem «Volk» in einer Demokratie ist zentral und oft überraschender als man denkt. Im Kanton Zug leben per Ende 2024 insgesamt 133’723 Menschen als ständige Wohnbevölkerung. Doch stimm- und wahlberechtigt sind davon nur 76’825 Personen (Stand 15. Juni 2025). Das bedeutet, dass fast 60’000 Menschen, also rund 43 Prozent der ständigen Wohnbevölkerung, weder über Stimm- noch über Wahlrecht im Kanton Zug verfügen.
Diese Situation ist nicht einzigartig für Zug. Schweizweit sieht es ähnlich aus: Bei einer ständigen Wohnbevölkerung von knapp unter 9 Millionen Menschen per Ende 2024 sind rund 5,6 Millionen stimm- und wahlberechtigt. Somit verfügen schweizweit etwa 3,4 Millionen Menschen oder rund 38 Prozent weder über Stimm- noch Wahlrecht.
Die Voraussetzungen für das Stimm- und Wahlrecht im Kanton Zug sind klar definiert: Man benötigt einen Wohnsitz im Kanton, das Schweizer Bürgerrecht sowie das vollendete 18. Altersjahr. Der Ausländeranteil im Kanton Zug beträgt etwa 30 Prozent, während der Anteil der unter 18-Jährigen bei rund 20 Prozent liegt. Diese beiden Gruppen sind somit automatisch von der politischen Teilhabe ausgeschlossen.
Vergleich mit anderen Kantonen
Während in den meisten Schweizer Kantonen das Stimm- und Wahlrechtsalter bei 18 Jahren liegt, geht der Kanton Glarus seit 2007 einen anderen Weg und gewährt bereits 16-Jährigen das Stimm- und Wahlrecht. Diese Regelung ist schweizweit einzigartig und zeigt, dass durchaus Spielraum für verschiedene Ansätze existieren.
Demgegenüber weist das Ausländerstimmrecht bereits eine gewisse Verbreitung in der Schweiz auf, wobei sich das Modell stark von Kanton zu Kanton unterscheidet. Die Kantone Genf, Waadt und Freiburg gewähren Ausländern im gesamten Kanton das Stimm- und Wahlrecht auf Gemeindeebene; die Kantone Neuenburg und Jura gewähren zusätzlich das aktive Stimm- und Wahlrecht auf Kantonsebene. In den Kantonen Basel-Stadt, Appenzell Ausserrhoden und Graubünden liegt der Entscheid bei den Gemeinden, ob sie das Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländern einführen möchten, wovon einige bereits Gebrauch gemacht haben. In den übrigen 18 Kantonen gibt es (Stand 2025) hingegen kein Ausländerstimmrecht.
Im Kanton Zug reichte Jolanda Spiess-Hegglin eine Motion ein, die vorsah, dass Ausländer, welche mindestens drei Jahre in der Schweiz leben, in Gemeindeangelegenheiten stimm- und wahlberechtigt werden sollten. Die Motion wurde jedoch an der Kantonsratssitzung vom 26. Januar 2017 nicht überwiesen. Gemäss Aussagen von Zeitzeugen war diese Nichtüberweisung aber eher ein Protest des Kantonsrates gegen eine Flut von Vorstössen, die die Kantonsrätin vor ihrem Rücktritt eingereicht hatte, und weniger eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Thema. Aufgrund der Nichtüberweisung blieb die Haltung des Regierungsrates zu diesem Thema unbekannt.
Diese Zahlen und Vergleiche werfen die fundamentale Frage auf: Ist der heutige Status Quo im Kanton Zug gerecht, insbesondere bezüglich Personen ohne Schweizer Bürgerrecht oder unter 18 Jahren.
Das politische System des Kantons Zug
Wahlberechtigte im Kanton Zug können verschiedene Ämter und Gremien wählen. Alle vier Jahre stehen die Wahlen für 80 Kantonsräte und sieben Regierungsräte an. Zusätzlich werden alle sechs Jahre die Mitglieder und Ersatzmitglieder der Kantons-, Straf-, Ober- und Verwaltungsgerichte gewählt, sowie alle vier Jahre die Behörden und Beamten der Gemeinden.
Das Wahlsystem folgt einem klaren Grundsatz: dem Majorzverfahren. Eine wichtige Ausnahme bildet jedoch das Proporzverfahren, welches für die Wahl des Kantonsrates und der Grossen Gemeinderäte zur Anwendung kommt. Diese Differenzierung prägt das politische Gefüge des Kantons erheblich.
Die Wahl des Regierungsrates
Der Regierungsrat wird im Majorzverfahren gewählt, was bedeutet, dass im ersten Wahlgang das absolute Mehr erforderlich ist. Dieses berechnet sich durch die Anzahl gültiger Stimmen geteilt durch die Anzahl Mandate mal zwei, aufgerundet auf die nächsthöhere ganze Zahl. Falls nicht genügend Kandidaten das absolute Mehr erreichen, findet ein zweiter Wahlgang statt, in dem das relative Mehr entscheidet.
Eine Besonderheit des Zuger Systems liegt in der Berechnung des absoluten Mehrs. Während Zug ähnlich wie die Kantone Zürich, Schwyz, Aargau oder Nidwalden die Zahl der gültigen Stimmen durch die doppelte Anzahl Sitze teilt und dann aufrundet, rechnen andere Kantone wie Luzern, St. Gallen, Obwalden oder Uri anders. Dort zählt man die gültigen Wahlzettel, teilt diese durch zwei und erhält so das absolute Mehr. Mit der Zuger Methode ist das absolute Mehr somit leichter zu erreichen.
Eine weitere Eigenart des Zuger Wahlsystems ist die sogenannte stille Wahl. Wenn die Anzahl der Kandidaten kleiner oder gleich der Anzahl der zu besetzenden Mandate ist, findet keine Wahl statt, und alle Kandidaten sind automatisch gewählt.
Wahlberechtigte können wählen:
| Amt | Amtsdauer | Wahlsystem |
|---|---|---|
| 80 Kantonsräte | 4 Jahre | Doppelproporz |
| 7 Regierungsräte | 4 Jahre | Majorz |
| Richter | 6 Jahre | Majorz |
| Gemeindebehörden | 4 Jahre | Majorz |
Der Kantonsrat und der "Doppelte Pukelsheim"
Die Wahl des Kantonsrates erfolgt nach dem System des Doppelproporzes, auch «doppelter Pukelsheim» genannt. Dieses System wurde eingeführt, nachdem das Bundesgericht 2010 das damalige Wahlverfahren für den Zuger Kantonsrat als verfassungswidrig beurteilt hatte. Das Problem lag darin, dass die Gemeinden als vollständig eigenständige Wahlkreise zu unterschiedlich gross waren. In der Stadt Zug brauchte es nur 5 Prozent der Stimmen für einen Sitz, in Neuheim hingegen 33 Prozent. Damit hatte nicht jede Stimme gleich viel Gewicht, was der Bundesverfassung widersprach.
Das neue System des doppelten Pukelsheim gliedert sich in eine Ober- und eine Unterzuteilung. Bei der Oberzuteilung werden die abgegebenen Stimmen zunächst auf Kantonsebene betrachtet, und die Sitze werden proportional über den gesamten Kanton hinweg an die verschiedenen Parteien vergeben. Die Unterzuteilung legt dann fest, in welchen Wahlkreisen diese Sitze realisiert werden. Dabei muss gewährleistet sein, dass jeder Wahlkreis so viele Sitze erhält, wie ihm zustehen, und gleichzeitig jede Partei so viele Sitze bekommt, wie ihr in der Oberzuteilung zugesprochen wurden.
Für die Wählerinnen und Wähler bedeutet dies konkret: Jede Stimme zählt wirklich. Stimmen aus Gemeinden mit weniger als zehn Sitzen sind nicht automatisch verloren, sondern werden in der Oberzuteilung mitberechnet. Somit hilft beispielsweise jede Stimme aus Neuheim oder Walchwil einem Kandidaten in Cham, der dort alleine knapp keinen Sitz geholt hätte, aber die Stimmen aus den kleinen Gemeinden angerechnet erhält.
Die Prozenthürde für den Einzug in den Kantonsrat beträgt mindestens 5 Prozent der Stimmen in einer Gemeinde oder 3 Prozent im gesamten Kanton. Diese Regelung stellt sicher, dass auch kleinere Parteien faire Chancen haben, ohne das System zu fragmentieren.
Instrumente der direkten Demokratie: Die Initiative
Die Initiative ist eines der wichtigsten Instrumente der direkten Demokratie im Kanton Zug. Im Gegensatz zur Bundesebene können im Kanton Zug mit einer Initiative sowohl Gesetzesänderungen als auch Verfassungsänderungen angeregt werden. Man unterscheidet daher zwischen Gesetzesinitiativen und Verfassungsinitiativen, die jeweils in zwei Formen auftreten können: als allgemeine Anregung, auf deren Basis eine konkrete Bestimmung ausgearbeitet wird, oder als ausgearbeiteter Entwurf, der direkt übernommen werden soll.
Für eine Initiative benötigt man die Unterschriften von 2’000 Stimmberechtigten. Diese können verlangen, dass ein Gesetz erlassen, aufgehoben oder geändert wird, dass ein Kantonsratsbeschluss gefasst wird, dass eine Standesinitiative beim Bund eingereicht wird oder dass eine Total- oder Teilrevision der Kantonsverfassung vorgenommen wird. Weitere Bedingungen sind die Einheit der Materie, das heisst, die Initiative muss sich auf ein einheitliches Sachgebiet beziehen, und eine Rückzugsklausel muss enthalten sein.
Eine Besonderheit des Zuger Systems ist, dass es keine Sammelfrist für Initiativen gibt, während auf Bundesebene 18 Monate für das Sammeln von 100’000 Unterschriften zur Verfügung stehen. Dies kann durchaus als bürgerfreundlich betrachtet werden, da kein Zeitdruck beim Sammeln entsteht.
Der Kantonsrat entscheidet abschliessend innerhalb eines Jahres seit Einreichung der Initiative und über einen allfälligen direkten Gegenvorschlag. Er kann der Initiative entsprechen oder sie ablehnen. Entspricht er der Initiative, wird sie ohne Volksabstimmung umgesetzt, ausser bei Verfassungsrevisionen, die obligatorisch der Volksabstimmung unterstehen. Lehnt er die Initiative ab, gelangt sie zur Volksabstimmung, wobei der Kantonsrat einen direkten Gegenvorschlag unterbreiten kann.
Das Referendum als Kontrollinstrument
Das fakultative Referendum ist ein wichtiges Kontrollinstrument in der Zuger Demokratie. Mit 1’500 Unterschriften von Stimmberechtigten kann ein Referendum ergriffen werden gegen Gesetze, allgemeinverbindliche Kantonsratsbeschlüsse, Kantonsratsbeschlüsse über einmalige Ausgaben von 500’000 Franken oder über wiederkehrende Ausgaben von 50’000 Franken. Die Sammelfrist beträgt 60 Tage ab amtlicher Veröffentlichung des Beschlusses.
Ein Vergleich mit der Bundesebene zeigt, dass das Referendum im Kanton Zug schwieriger zu erreichen ist: 1’500 von 76’825 Stimmberechtigten entsprechen 19,5 Prozent aller Stimmberechtigten, während auf Bundesebene 50’000 von 5,6 Millionen Stimmberechtigten nur 8,9 Prozent entsprechen. Dennoch kommt es vor, wie das Referendum zum Zuger Waldgesetz zeigt, das am 24. November 2024 zur Volksabstimmung kam.
Neben den Stimmberechtigten kann auch ein Drittel der Mitglieder des Kantonsrates ein Referendum ergreifen, das sogenannte Behördenreferendum. Dies kann als Minderheitenschutz interpretiert werden. Wenn die Minderheit der Ansicht ist, dass das Volk einen Beschluss nicht gutheissen würde, kann somit einfach und ohne Aufwand eine Abstimmung erwirkt werden. Von diesem Recht wird regelmässig Gebrauch gemacht, etwa bei Steuersenkungen oder grösseren Infrastrukturprojekten.
Gemeindepolitik: Bürgernähe in der Praxis
Auf Gemeindeebene bestehen zusätzliche Möglichkeiten der politischen Partizipation. Jeder Stimmberechtigte kann per Interpellation Fragen an den Gemeinderat richten zur Tätigkeit der Gemeindebehörden, öffentlich-rechtlicher Anstalten der Gemeinde oder mit gemeindlichen Aufgaben betrauter Privatpersonen. Diese Interpellationen müssen spätestens 20 Tage vor der nächsten Gemeindeversammlung eingereicht werden und werden mündlich an der Gemeindeversammlung beantwortet.
Zusätzlich kann jeder Stimmberechtigte per Motion Geschäfte an den Gemeinderat bringen, beispielsweise die Ausarbeitung einer Verordnung, zu jedem Gegenstand im Aufgabenbereich der Gemeinde. Die Frist beträgt 90 Tage vor der nächsten Gemeindeversammlung, und an dieser wird über die Erheblicherklärung der Motion abgestimmt.
Weitere Partizipationsmöglichkeiten bestehen durch Anträge: Ein Zwanzigstel der Stimmberechtigten kann beim Gemeinderat die Einberufung einer Gemeindeversammlung verlangen und zu beratende Traktanden mit Anträgen einreichen. Jeder Stimmberechtigte kann zudem Änderungs- und Ordnungsanträge zu traktandierten Geschäften an der Gemeindeversammlung stellen.
Transparenz durch das Öffentlichkeitsgesetz
Das Öffentlichkeitsgesetz gewährleistet einen wichtigen Aspekt demokratischer Teilhabe: die Transparenz. Jede Person hat das Recht, in der Regel kostenlos amtliche Dokumente einzusehen und Auskunft über deren Inhalt zu erhalten. Amtliche Dokumente sind dabei weit definiert als alle Informationen, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Behörde befinden und die Erfüllung einer staatlichen Aufgabe betreffen.
Der Begriff der Behörde ist ebenfalls weit gefasst und umfasst alle Behörden des Kantons Zug und der Gemeinden, einschliesslich Privatpersonen, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Ausnahmen bestehen insbesondere bezüglich Justiz, Gesundheitsversorger, der Zuger Kantonalbank und laufender Verfahren.
Aktuelle Herausforderungen und Reformbestrebungen
Das Zuger Wahlsystem steht nicht still, sondern entwickelt sich kontinuierlich weiter. Ein aktuelles Beispiel ist der Vorstoss der GLP-Fraktion für eine Standesinitiative, um das Doppelproporzverfahren auch für Nationalratswahlen einzuführen. Die Forderung zielte darauf ab, dass jede Stimme unabhängig vom Wohnort gleich gewichtet wird, die Transparenz durch den Verzicht auf parteiübergreifende Listenverbindungen erhöht und die Parteienstärken auf nationaler Ebene proportional abgebildet werden. Diese Motion wurde jedoch am 21. März 2024 nicht überwiesen.
Ein weiteres Reformfeld betraf die Behandlungsfristen von Initiativen. Die GLP-Fraktion stellte die Frage, warum diese Fristen so oft verlängert werden müssen. Dies führte zu Diskussionen über effizientere Verfahren und bessere Planbarkeit für Initiativkomitees.
Auch die Rückzugsmodalitäten bei Initiativen wurden überarbeitet. Früher war unklar, bis wann eine Initiative zurückgezogen werden konnte. Dank eines Postulats von Tabea Estermann und Andreas Lustenberger wurde diese Rechtsunsicherheit beseitigt. In der Revision des Wahl- und Abstimmungsgesetzes 2025 wurde festgelegt, dass ein bedingter Rückzug von Gesetzesinitiativen möglich ist, wenn kein Referendum gegen den Gegenvorschlag ergriffen wird.
Fazit: Eine lebendige, aber exklusive Demokratie
Die Demokratie im Kanton Zug zeichnet sich durch eine Vielzahl von Partizipationsmöglichkeiten und ein durchdachtes institutionelles Gefüge aus. Das Wahlsystem wurde nach der Kritik des Bundesgerichts erfolgreich reformiert und gewährleistet nun eine faire Vertretung aller Stimmen. Die direktdemokratischen Instrumente funktionieren, auch wenn die Hürden teilweise hoch sind.
Gleichzeitig bleibt die fundamentale Herausforderung bestehen, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung von der politischen Teilhabe ausgeschlossen ist. Mit 43 Prozent der Bevölkerung ohne Stimm- und Wahlrecht stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimität und Inklusion. Während die Mechanismen für jene funktionieren, die teilhaben dürfen, bleibt die Frage offen, ob und wie das «Volk» in einer modernen, vielfältigen Gesellschaft neu definiert werden sollte.
Die Zuger Demokratie ist somit ein Beispiel für ein funktionierendes System mit kontinuierlichen Reformbemühungen, das aber auch die Grenzen und Widersprüche moderner Demokratien in einer globalisierten Welt aufzeigt. Die Diskussion über diese Grenzen und mögliche Erweiterungen wird sicherlich auch in Zukunft das politische Leben des Kantons prägen.